Contravia » Czy istnieje wymóg tożsamości podmiotowej pomiędzy DUŚ a ZRID

Czy istnieje wymóg tożsamości podmiotowej między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją ZRID?

Wprowadzenie – istota problemu

W praktyce realizacji inwestycji infrastrukturalnych pojawia się pytanie o konieczność zachowania tożsamości podmiotowej pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (DŚU) a decyzją ZRID lub pozwoleniem na budowę. Wątpliwość ta nabiera szczególnego znaczenia w modelach, w których jeden podmiot uzyskuje decyzję środowiskową, a inny formalnie występuje o decyzję realizacyjną, jak ma to miejsce w przypadku wieloetapowych inwestycji infrastrukturalnych.

Charakter prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Punktem wyjścia jest analiza charakteru prawnego DŚU. Zgodnie z art. 71 ustawy OOŚ decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Już sama konstrukcja przepisu wskazuje, że przedmiotem regulacji jest przedsięwzięcie, a nie podmiot realizujący inwestycję. Decyzja ta nie kreuje praw do nieruchomości, nie daje uprawnień do realizacji inwestycji i nie rozstrzyga o dopuszczalności zabudowy w sensie materialnym. Jej funkcją jest wyłącznie określenie warunków środowiskowych, które muszą być spełnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Stanowisko to potwierdza orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 września 2018 r. (II SA/Gd 341/18) wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza prawa własności i nie daje inwestorowi żadnych praw do terenu, a jedynie określa wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagania minimalizujące jego negatywne oddziaływanie.

Związanie organów treścią decyzji środowiskowej

Kluczowe znaczenie ma art. 86 ustawy OOŚ, który stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające kolejne decyzje administracyjne, w tym decyzję ZRID lub pozwolenie na budowę. Oznacza to, że ustalenia środowiskowe są „przenoszone” na kolejne etapy procesu inwestycyjnego i nie podlegają ponownej ocenie.

Zgodnie z wyrokiem NSA sygn. II OSK 283/25 - z dnia 2025-03-12 - "według art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest ona decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co jednak najważniejsze, zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania przesłanek środowiskowych. Skoro następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy środowiskowej jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, organ ten nie może pominąć żadnych uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r., II OSK 2278/17)."

Przedmiotowy charakter decyzji a brak wymogu tożsamości podmiotowej

Z powyższych regulacji wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter przedmiotowy. Oznacza to, że odnosi się ona do inwestycji jako procesu oddziałującego na środowisko, a nie do konkretnego inwestora. Skoro organ wydający decyzję ZRID jest związany treścią DŚU niezależnie od jej adresata, to brak jest podstaw prawnych do wymagania, aby oba te rozstrzygnięcia były wydane dla tego samego podmiotu.

W konsekwencji należy przyjąć, że nie istnieje wymóg tożsamości podmiotowej pomiędzy podmiotem, dla którego wydano DŚU, a podmiotem występującym o wydanie decyzji realizacyjnej. Istotna jest tożsamość przedsięwzięcia oraz zgodność jego parametrów i warunków realizacji z ustaleniami decyzji środowiskowej.

Relacja pomiędzy DŚU a decyzją ZRID

System decyzji inwestycyjnych ma charakter sekwencyjny, w którym decyzja środowiskowa poprzedza decyzję realizacyjną i wyznacza jej ramy. Decyzja ZRID nie jest autonomiczna w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, lecz stanowi kontynuację procesu administracyjnego, w którym ustalenia środowiskowe zostały już dokonane.

W tym kontekście zmiana podmiotu realizującego inwestycję nie wpływa na ważność ani skuteczność DŚU, o ile realizowane przedsięwzięcie pozostaje tożsame z tym, które było przedmiotem oceny środowiskowej.

Przeniesienie decyzji środowiskowej – znaczenie praktyczne

Ustawa OOŚ przewiduje możliwość przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na inny podmiot, jednak instytucja ta dotyczy przeniesienia decyzji w całości wraz ze wszystkimi jej warunkami. W praktyce ma ona zastosowanie głównie w sytuacjach zmiany inwestora dla całokształtu tego samego przedsięwzięcia.

W przypadku dużych, złożonych inwestycji obejmujących różne komponenty realizowane przez różne podmioty przeniesienie decyzji może być nieadekwatne lub trudne do zastosowania. Nie stanowi ono przy tym warunku koniecznego dla dalszego procedowania inwestycji.

Potencjalne ryzyka i ograniczenia

Brak wymogu tożsamości podmiotowej nie oznacza całkowitej dowolności. Kluczowe znaczenie ma zachowanie zgodności inwestycji z decyzją środowiskową. Ryzyka mogą pojawić się w sytuacji istotnej zmiany zakresu przedsięwzięcia, jego parametrów lub oddziaływania na środowisko. Problematyczne może być również wykorzystywanie DŚU dla przedsięwzięć, które nie stanowią funkcjonalnej całości z inwestycją objętą decyzją.

Wnioski

Analiza przepisów ustawy OOŚ oraz orzecznictwa prowadzi do wniosku, że nie istnieje wymóg tożsamości podmiotowej pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją ZRID. Decyzja środowiskowa ma charakter przedmiotowy i wiąże inwestycję w zakresie jej parametrów i warunków realizacji, a nie osobę inwestora. Organy wydające decyzje następcze są związane jej treścią niezależnie od tego, kto jest jej adresatem.

W praktyce oznacza to dopuszczalność modelu, w którym różne podmioty uczestniczą w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, o ile zachowana zostaje tożsamość przedsięwzięcia oraz zgodność jego realizacji z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.